กฎหมายเกี่ยวกับชนเผ่า เรื่องพัฒนาการของแนวคิดเรื่องสัญชาติ และความพยายามที่จะขจัด ปัญหาความไร้รัฐ ในประเทศไทย

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

------------------
๑. บทนำ
------------------
บทความนี้ถูกสร้างสรรค์ขึ้นโดยข้อเสนอของ UNHCR โดยมีข้อเสนอให้ผู้เขียนเขียนถึงประเด็นที่มีความสำคัญ ๓ ประการ กล่าวคือ
(๑) พัฒนาการของสัญชาติในประเทศไทย
(๒) ความพยายามของรัฐบาลไทยที่จะแก้ปํญหาความไร้รัฐของมนุษย์ในสังคมไทย และ
(๓) ข้อท้าทายที่มีต่อรัฐบาลไทยในส่วนที่เกี่ยวกับปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย
ที่มาของข้อมูลในการเขียนบทความนี้ ก็คือ งานวิจัยที่ผู้เขียนทำมาตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๓๕ มาจนปัจจุบันและงานให้ความช่วยเหลือทางกฎหมายซึ่งผู้เขียนเริ่มต้นทำอย่าง จริงจังตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๓๗ จนถึงปัจจุบันวิธีการที่ดีที่สุดในการนำเสนอพัฒนาการของสัญชาติในประเทศไทย ก็คือ การนำเสนอแนวคิดเรื่องสัญชาติที่เป็นอยู่ในประเทศไทยโดยการนำเสนอ วิวัฒนาการของกฎหมายที่เป็นพาหนะบรรทุก “สัญชาติ” เพื่อแจกจ่ายแก่บุคคลธรรมดาที่มีจุดเกาะเกี่ยวที่แท้จริงกับประเทศไทย
ในประการต่อมา วิธีการที่ดีที่สุดในการนำเสนอความพยายามของรัฐบาลไทยที่จะแก้ปัญหาความไร้ รัฐของมนุษย์ในสังคมไทย ก็คือ การนำเสนอกรณีศึกษาของคนจริงๆ ที่ประสบปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติในประเทศไทย
ดังนั้น รูปแบบของการนำเสนอบทความนี้จึงเป็นการเล่าประวัติศาสตร์กฎหมายสัญชาติของ ประเทศไทยและการปรากฏตัวของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในแต่ละช่วงเวลาของ ประวัติศาสตร์กฎหมายดังกล่าว

------------------------------------------------------------
๒. แนวคิดเรื่องสัญชาติไทย : สินค้านำเข้าจากโลกตะวันตก
------------------------------------------------------------
แนวคิดเรื่องสัญชาติ (Nationality) เป็นแนวคิดที่นำเข้ามาในประเทศไทย สังคมไทยในยุคก่อนการคบค้าสมาคมกับโลกตะวันตกไม่รู้จักแนวคิดเรื่องสัญชาติ ไทย เราพบคำว่า "สัญชาติไทย" เป็นครั้งแรกใน พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ซึ่งประกาศใช้โดยในหลวงรัชกาลที่ ๖ ตั้งแต่วันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ กฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายที่ในหลวงพระราชทานให้แก่สังคมไทย มิใช่กฎหมายที่มาจากการทำงานของรัฐสภา ซึ่งรัฐสภาไทยเพิ่งเกิดขึ้นในประเทศไทยเพียงใน พ.ศ.๒๔๗๕
เมื่อเราจะต้องกล่าวถึง “สัญชาติไทย” เราจึงต้องเล่าถึง “กฎหมายจารีตประเพณีของรัฐไทย” ที่ว่าด้วย “ความเป็นไทย (thainess of people)” ในยุคแรกๆ ที่แนวคิดว่าด้วยรัฐสมัยใหม่ (Modern State) ยังไม่เป็นที่รู้จักในประเทศไทย

------------------------------------------------------------
๓. สัญชาติไทยในยุคแรก : ตั้งแต่ต้นประวัติศาสตร์ของรัฐไทย จนถึงวันที่ ๙ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖
------------------------------------------------------------
๓.๑. พัฒนาการของกฎหมายสัญชาติในยุคนี้
สำหรับความเป็นคนไทยนั้น เชื่อกันว่า น่าจะมีมาอย่างน้อยตั้งแต่สมัยสุโขทัย ซึ่งถือว่า เป็นสมัยดั้งเดิมของประเทศไทย ไม่ใช่เพิ่งจะมาเกิดขึ้นในยุครัตนโกสินทร์ ซึ่งถือว่า เป็นยุคที่ ๔ ของประเทศไทย[6]
การจำแนกประชากรในยุคก่อน พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ เป็นไปโดยหลักสืบสายโลหิต กล่าวคือ คนไทยย่อมหมายถึงคนที่มีบิดามารดาทั้งสองฝ่ายหรือฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นคนไทย ความเป็นไทยที่รู้จักในสังคมไทยดั้งเดิมเป็นเรื่องทางสังคม มิใช่เรื่องทางการเมือง
โดยพิจารณากฎหมายจารีตประเพณีไทยในเรื่องความเป็นคนไทย ซึ่งในหลวงรัชกาลที่ ๖ เรียกว่า “มูลนิติธรรมประเพณี” เราพบว่า ความเป็นคนไทยเกิดขึ้นใน ๓ สถานการณ์ กล่าวคือ
(๑) คนไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดา
(๒) คนไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากมารดา
(๓) คนไทยโดยพระบรมราชโองการ ขอให้สังเกตว่า ความเป็นไทยสองลักษณะแรกเป็นไปโดยการเกิดและเป็นเรื่องของกฎหมายธรรมชาติ ส่วนความเป็นไทยในลักษณะที่สามนั้นเกิดขึ้นโดยกฎหมายที่มนุษย์บัญญัติขึ้น
เราสรุปกันว่า ความเป็นไทยที่เข้าใจในสังคมไทยก่อนที่จะรับกฎหมายจากโลกตะวันตกนี้ เป็นแนวคิดเดียวกับสิ่งที่โลกตะวันตกเรียกว่า “สัญชาติ”
จะเห็นว่า สำหรับความเป็นไทยโดยพระบรมราชโองการนั้นก็คือความเป็นไทยโดยการแปลง สัญชาตินั่นเอง แต่เมื่อในหลวงรัชกาลที่ ๖ ทรงเห็นว่า มีคนต่างด้าวจำนวนมากที่ประสงค์จะแปลงสัญชาติเป็นไทย จึงทรงโปรดให้กระทรวงการต่างประเทศเข้ามารับผิดชอบในการอนุญาตการแปลง สัญชาติเป็นไทยของคนต่างด้าว ทั้งนี้ โดยทรงพระราชทาน พ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐ (พ.ศ.๒๔๕๔)
โดยผลของกฎหมายฉบับนี้
การแปลงสัญชาติเป็นไทยของคนต่างด้าวอาจเป็นไปได้ใน ๖ สถานการณ์ กล่าวคือ
(๑) คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วและมีความกลมกลืนกับสังคมไทยแล้ว
(๒) คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วและทำคุณประโยชน์ให้แก่ประเทศไทย
(๓) คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วที่เคยมีสัญชาติไทย
(๔) คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วซึ่งมีบุพการีเป็นคนสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ
(๕) คนต่างด้าวซึ่งเป็นภริยาของชายต่างด้าวที่ได้รับการแปลงสัญชาติเป็นไทย
(๖) คนต่างด้าวที่เป็นผู้เยาว์และมีบิดาซึ่งได้รับอนุญาตให้แปลงสัญชาติเป็นไทย
ขอให้สังเกตว่า สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติใน ๔ กรณีแรกเป็นเรื่องที่ต้องร้องขอให้รัฐบาลอนุญาต ในขณะที่สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติใน ๒ กรณีหลังเกิดขึ้นโดยผลอัตโนมัติของกฎหมาย
ขอให้สังเกตว่า โดยหลักการ คนต่างด้าวที่จะมีสิทธิร้องขอสัญชาติไทย ก็คือ คนต่างด้าวที่มีความกลมกลืนกับสังคมไทย หรือมีศักยภาพที่ชัดเจนว่า ย่อมจะต้องมีความกลมกลืนกับสังคมไทยอย่างแน่นอน

๓.๒. สถานการณ์ด้านคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย
แล้วปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติปรากฏขึ้นในช่วงเวลาก่อนการประกาศใช้ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ หรือไม่ ?
คำตอบ ก็คือ ไม่ ไม่ปรากฏว่า มนุษย์ที่ปรากฏตัวในสังคมไทยในช่วงก่อน พ.ศ.๒๔๕๖ ได้ประสบความทุกข์ร้อนจากการที่พวกเขาไร้รัฐแต่อย่างใด คำว่า “รัฐ” หรือ “สัญชาติ” ยังไม่เป็นที่รู้จักของพวกเขา แม้ในคณะผู้ปกครองบ้านเมืองประเทศไทยในสมัยนั้นจะมีแนวคิดที่จะจัดสรรประชา กรในลักษณะที่ชัดเจนโดยใช้หลักสืบสายโลหิตและหลักความจงรักภักดีดังกล่าว ข้างต้น และแม้จะปรากฏมีกฎหมายและนโยบายจำนวนหนึ่งซึ่งไม่มากนักที่มุ่งกำหนด หน้าที่และความรับผิดแก่คนที่มาจากสังคมอื่น ซึ่งในสมัยต่อมา เราเรียกว่า “คนต่างด้าว” แต่กฎหมายและนโยบายเหล่านั้นก็ไม่ได้กำหนดให้ความคุ้มครองเป็นพิเศษกับ คนไทย และในขณะเดียวกัน ก็ไม่ให้ความคุ้มครองแก่คนต่างด้าว การเลือกปฎิบัติด้วยแนวคิดเรื่องสัญชาติจึงไม่ปรากฏตัวในประเทศไทยในยุคนี้

๓.๓. ข้อท้าทายต่อรัฐไทยในเรื่องการจัดการปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติ
ที่ต้องตั้งข้อสังเกตต่อไปอีก ก็คือ ในช่วงเวลาก่อน พ.ศ.๒๔๕๖ นี้ ประเทศไทยเพิ่งเริ่มมีกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนบุคคลใน พ.ศ.๒๔๕๒ กล่าวคือ พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร์ ร.ศ.๑๒๘ (พ.ศ.๒๔๕๒) ประเทศไทยยังไม่มีแนวคิดเรื่องการออกเอกสารรับรองความเป็นคนชาติ และยังไม่มีแนวคิดเรื่องการบัญญัติกฎหมายเพื่อกำหนดให้ต้องร้องขออนุญาต เข้าเมือง ดังนั้น การจัดสรรบุคคลธรรมดาของรัฐไทยจึงเป็นไปภายใต้กฎหมายสัญชาติในแนวคิดดั้ง เดิม ปัญหาการแสดงเขตอำนาจอธิปไตยของรัฐเหนือตัวคนชาติ (National Jurisdiction) โดยผ่านทะเบียนราษฎรและบัตรประจำตัว จึงยังไม่เกิด แต่แนวคิดที่แยกแยะได้ระหว่างเชื้อชาติและสัญชาติในระบบกฎหมายสัญชาติไทย ได้ทำให้ปัญหาข้อขัดแย้งในเวลาต่อมาระหว่างรัฐบาลไทยและชนกลุ่มน้อยไม่แหลม คมและกระทบความมั่นคงภายในรัฐมากมาย ดังที่เป็นอยู่ในระหว่างรัฐบาลพม่าและชนกลุ่มน้อย
--------------------------------------------------------------------
๔. สัญชาติไทยในยุคที่สอง : ตั้งแต่วันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ จนถึงวันที่ ๑๒ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๔๙๕
--------------------------------------------------------------------
๔.๑. พัฒนาการของกฎหมายสัญชาติในยุคนี้
สัญชาติไทยในยุคที่ ๒ เป็นสัญชาติไทยที่เป็นไปภายใต้กฎหมายลายลักษณ์อักษรที่มีชื่อว่า พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ซึ่งมีผลตั้งแต่วันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ จนถึงวันที่ ๑๒ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๔๙๕ ซึ่งกฎหมายฉบับนี้เกิดขึ้นโดยการพระราชทานของในหลวงรัชกาลที่ ๖
โดยพ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ซึ่งเป็นกฎหมายสัญชาติที่เป็นลายลักษณ์อักษรฉบับแรกของประเทศไทย สัญชาติไทยอาจเกิดขึ้นใน ๕ สถานการณ์ กล่าวคือ
(๑) การได้สัญชาติไทยของบุตรของบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งมีสัญชาติไทย
(๒) การได้สัญชาติไทยของบุตรของมารดาซึ่งมีสัญชาติไทย
(๓) การได้สัญชาติไทยของบุคคลที่เกิดในประเทศไทย
(๔) การได้สัญชาติไทยของหญิงที่สมรสตามกฎหมายกับชายสัญชาติไทย
(๕) การได้สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติเป็นไทย ซึ่งก็ยังเป็นไปภายใต้ พ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐ ข้างต้น
ขอให้สังเกตในประการแรกว่า แนวคิดเรื่องสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตและโดยการแปลงสัญชาติซึ่งยังคง เป็นไปในลักษณะเดียวกับที่เป็นไปในยุคของกฎหมายจารีตประเพณี
ในประการที่สอง ประเทศไทยในยุคนี้ได้ยอมรับเป็นครั้งแรกที่จะให้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนแก่บุคคลที่เกิดในประเทศไทย

นอกจากนั้น ในประกาศที่สาม กฎหมายไทยในยุคนี้ยังยอมรับเป็นครั้งแรกอีกด้วยที่จะให้สัญชาติไทยโดยการ สมรสแก่หญิงต่างด้าวที่สมรสตามกฎหมายกับชายสัญชาติไทย
เราเชื่อว่า พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ และ พ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐ น่าจะเป็นผลของการสรุปประสบการณ์ที่ในหลวงรัชกาลที่ ๕ ทรงได้รับในระหว่างประพาสยุโรป ซึ่งทรงสังเกตเห็นข้อพิพาทจำนวนหนึ่งระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ในสังคมยุโรป อันนำไปสู่การใช้ความรุนแรงต่อกัน และนำมาซึ่งความล่มสลายของรัสเซียในที่สุด นักศึกษาประวัติศาสตร์กฎหมายสัญชาติไทยเข้าใจว่า เมื่อในหลวงรัชกาลที่ ๕ ทรงกลับจากยุโรป ก็ทรงมีแนวคิดเชิงป้องกันมิให้เกิดปัญหาข้อขัดแย้งระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ ที่มีอยู่อย่างหลากหลายในสังคมไทย จึงทรงพยายามให้มนุษย์ที่มีความหลากหลายในเรื่องเชื้อชาตินี้ มีความเชื่อทางการเมืองร่วมกัน โดยการทำให้ทุกคนมีสัญชาติไทยเหมือนกัน ไม่ว่าจะมีเชื้อชาติใดก็ตาม
ดังนั้น จะเห็นว่า กฎหมายไทยในช่วง พ.ศ.๒๔๕๖ นี้ยอมรับให้สัญชาติไทยแก่บุตรของบิดามารดาต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย โดยไม่สนใจว่า บิดามารดาต่างด้าวนั้นจะเข้าเมืองถูกหรือผิดกฎหมาย[18] หรือไม่สนใจว่า บิดามารดาต่างด้าวนั้นจะมีสิทธิอาศัยอยู่ชั่วคราวหรือถาวร จะสังเกตว่า ไม่ปรากฏแนวคิดที่หวงแหนสัญชาติไทยใน พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ผลของความมีผลของกฎหมายฉบับนี้ตลอดเวลา ๓๙ ปี จึงทำให้มนุษย์ที่มีความหลากหลายเชิงชาติพันธุ์ในประเทศไทยในช่วงเวลาก่อน พ.ศ.๒๔๕๖ ได้มีสัญชาติไทย และสร้างความเชื่อให้แก่มนุษย์ที่มีความแตกต่างดังกล่าวให้มีความเชื่อทาง การเมืองร่วมกัน กล่าวคือ ความเชื่อในสัญชาติไทย เราอาจเปรียบเทียบกับกระบวนการจัดการประชากรในประเทศพม่าในยุคเดียวกันซึ่ง มีมนุษย์ที่มีความหลากหลายในเชิงชาติพันธุ์ในระดับสูงเช่นเดียวกัน แต่ประเทศดังกล่าวมิได้มีนโยบายด้านจิตวิทยาทางการเมืองที่ผลักดันให้ ประชาชนเกาะเกี่ยวกับความเชื่อทางการเมืองอันเดียวกัน ในวันนี้ แม้ประเทศไทยก็ยังมีปัญหาการจัดการประชากรอยู่บ้าง แต่ก็น้อยกว่าประเทศพม่า ปัญหาชนกลุ่มน้อยก็น้อยกว่า และปัญหาการต่อต้านการใช้อำนาจปกครองของรัฐจากชนกลุ่มน้อยก็น้อยกว่า
จะสังเกตเห็นว่า การผสมกลมกลืนคนต่างด้าวโดยการให้สัญชาติไทยภายใต้กฎหมายลายลักษณ์อักษรไทย ว่าด้วยสัญชาติทั้งสองฉบับดังกล่าว อันได้แก่ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ และ พ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐ ตลอดเวลากว่าสี่สิบปีนี้ได้ทำให้คนต่างด้าวและบุตรของคนต่างด้าวที่เกิดใน ประเทศไทยได้รับสัญชาติไทย

๔.๒. สถานการณ์ด้านคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย
ขอให้สังเกตว่า คนต่างด้าวที่เข้ามาในประเทศไทยในราว พ.ศ.๒๔๕๖ นั้น จำนวนข้างมากเป็นคนที่เดินทางมาจากประเทศจีน หรือประเทศอินเดีย หรือประเทศเวียดนาม และในเวลาที่พวกเขาเหล่านั้นเกิดในประเทศต้นทาง ประเทศดังกล่าวก็อาจยังไม่มีแนวคิดเรื่องของการทำทะเบียนราษฎร ไม่มีแนวคิดเรื่องการแจ้งเกิดในทะเบียนบุคคลของรัฐ ไม่มีแนวคิดที่ว่า รัฐควรจะออกเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลให้แก่คนสัญชาติของตน ถ้าจะสรุปผลด้วยศัพท์สมัยใหม่ คนจีน คนญวน คนแขกที่อพยพเข้ามาในประเทศไทยในยุคนั้นก็ไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของ ประเทศต้นทางอันเป็นดินแดนที่พวกเขาเกิด คนเหล่านี้จึงมีลักษณะเป็น "คนไร้รัฐ "(Stateless People)

ในทางตรงกันข้าม เมื่อพวกเขาเข้ามาถึงประเทศไทย รัฐบาลไทยในยุคนั้นก็ไม่มีแนวคิดที่จะผลักดันพวกเขาให้ต้องกลับออกไปจาก ประเทศไทย กฎหมายไทยในยุคนั้นกลับยอมรับให้สัญชาติไทยแก่บุตรของพวกเขาเหล่านี้ที่ เกิดในประเทศไทย และยอมรับให้พวกเขาเหล่านี้แปลงสัญชาติเป็นไทย โดยหลัก แม้พวกเขาอาจจะเป็นคนไร้รัฐในประเทศที่เขาจากมา แต่เมื่อเขาเข้ามาในประเทศไทย ก็มีความเป็นไปได้ที่จะใช้ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ในการจัดแจงให้พวกเขามีสถานะเป็น "คนสัญชาติไทย" และโดยการจัดแจงดังกล่าว พวกเขาก็จะมีสถานะเป็น "คนสัญชาติไทย" แต่ยังมีเชื้อชาติของรัฐต่างประเทศ อาทิ คนเชื้อชาติจีน ก็อาจมีสัญชาติไทยได้

พ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐ เป็นกลไกในการร้องขอแปลงสัญชาติเป็นไทยให้แก่คนต่างด้าวทั้งครอบครัว กล่าวคือ เมื่อบิดาหรือสามีได้รับอนุญาตให้แปลงสัญชาติเป็นไทย บุตรผู้เยาว์หรือภริยาย่อมได้รับสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติตามบิดาหรือ ตามสามีโดยผลอัตโนมัติของกฎหมาย ไม่จำเป็นต้องร้องขออีกเช่นกัน ความเป็นคนสัญชาติไทยบังเกิดกับครอบครัวทั้งครอบครัว มิใช่เฉพาะแต่ ผู้ร้อง ส่วนบุตรของคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยนั้น มาตรา ๓ (๓) แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ได้บัญญัติให้มีสัญชาติไทยโดยการเกิด ความเป็นคนที่มีสัญชาติต่างประเทศหรือความเป็นคนไร้สัญชาติของบุคคลที่เข้า มาในประเทศไทย จึงสิ้นสุดลงอย่างรวดเร็ว

พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ซึ่งมีผลอย่างยาวนาน ทำให้คนเชื้อชาติจีนหรือคนเชื้อชาติอินเดียหรือคนเชื้อชาติญวนจำนวนไม่น้อย ที่เข้ามาในประเทศไทยได้รับสัญชาติไทย กฎหมายดังกล่าวได้ขจัดปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติให้แก่บุคคลจำนวนมาก โดยที่รัฐไทยก็ไม่ได้ตระหนักอะไรมากนักในผลกระทบด้านสิทธิมนุษยชนที่เกิด ขึ้น วงการศึกษาด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ก็กล่าวถึงเรื่องนี้ไว้น้อยมาก เราสรุปบทเรียนกันเพียงว่า แม้จะมีคนที่มีความหลากหลายในเชิงชาติพันธุ์อย่างมากในประเทศไทย แต่เราก็ประสบผลสำเร็จที่จะสร้างความมั่นคงภายในประเทศได้ ปัญหาชาติพันธุ์ที่นำไปสู่ความขัดแย้งทางการเมืองและการปฏิเสธอำนาจรัฐจะ ปรากฏก็เพียงใน ๓ จังหวัดภาคใต้สุดของประเทศไทยเท่านั้น[19] และความไม่สงบที่เกิดขึ้นก็ไม่อาจแปลความว่า ประชากรในทั้ง ๓ จังหวัดปฏิเสธสัญชาติไทย เพียงแต่คนบางกลุ่มที่หัวรุนแรงเท่านั้นที่ลุกขึ้นมาต่อต้านอำนาจของรัฐบาล กลางที่ปฏิเสธอัตลักษณ์ด้านวัฒนธรรมและศาสนาของพวกเขา ปรากฎการณ์การปฏิเสธความเป็นคนสัญชาติไทยปรากฏร่องรอยเพียงบางเบาในกลุ่มคน หัวรุนแรง แต่ไม่ใช่คนส่วนใหญ่ของพื้นที่

แต่อย่างไรก็ตาม ปรากฏว่า มีบุคคลจำนวนมากที่อ้างว่า มีสัญชาติไทยโดยผลของ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ แต่ก็ตกอยู่ในปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติ ซึ่งมักจะเกิดขึ้นเพราะบุคคลดังกล่าวตกสำรวจการทำทะเบียนราษฎร หรือมีบุพการีที่ตกสำรวจการทำทะเบียนราษฎร ทั้งนี้ เพราะการทำทะเบียนราษฎรในประเทศไทยในลักษณะทั่วไปเพิ่งทำในราว พ.ศ.๒๔๙๙ เป็นต้นมาเท่านั้น และคนที่ตกหล่นทางทะเบียนราษฎรจำนวนไม่น้อยถูกเจ้าหน้าที่ของรัฐบังคับให้ รับเอกสารที่เรียกว่า “บัตรผู้พลัดถิ่นสัญชาติพม่า” ในราว พ.ศ.๒๕๒๐ – ๒๕๒๒ ซึ่งเอกสารดังกล่าวเป็นผลของทะเบียนประวัติที่ได้ทำให้แก่บุคคลที่อพยพหนี การสู้รบมาจากประเทศพม่าก่อนวันที่ ๑๙ มีนาคม พ.ศ.๒๕๑๙
กรณีตัวอย่างของบุคคลสัญชาติไทยที่ประสบปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติ ก็คือ กรณีของ นางมน บุญเรือง ซึ่งเกิดที่แม่อายใน พ.ศ.๒๔๘๔ จากนางหล้า ม่านจี่และนายผาด ม่านจี่ :ซึ่งฟังได้ว่า บิดามารดาเป็นคนแม่อายดั้งเดิมนางมนประสบปัญหาความไร้รัฐตั้งแต่เกิดจนถึงปี พ.ศ.๒๕๒๒ ทั้งที่บิดามารดาของนางมนเกิดก่อน พ.ศ.๒๔๕๖ และได้รับการยอมรับว่า เป็นคนสัญชาติไทยโดยผลของมูลนิติธรรมประเพณี โดย คณะสำรวจเพื่อการทำทะเบียนราษฎรของกรมการปกครองในปี พ.ศ.๒๔๙๙ ว่าเป็นคนสัญชาติไทย และออกบัตรประจำตัวประชาชนให้แก่นางหล้า
ขอให้สังเกตว่า โดยหลักการ หากเจ้าหน้าที่ยอมรับว่า นางหล้ามีสัญชาติไทย นางมนซึ่งเป็นบุตรก็จะต้องได้รับการยอมรับว่า มีสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากมารดาโดยผลของมาตรา ๓ (๒) แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ และนางมนจะต้องได้รับการออกบัตรประจำตัวประชาชนในการสำรวจเพื่อจัดทำ ทะเบียนราษฎรใน พ.ศ.๒๔๙๙ เช่นกัน แต่ด้วยเหตุที่นางมนไม่อยู่บ้านในวันที่มีการสำรวจ นางมนจึงตกหล่นจากทะเบียนราษฎรซึ่งได้มีการสำรวจครั้งนั้นที่อำเภอแม่อาย
ขอให้ตระหนักว่า ทั้งนางหล้า นายผาด และนางมน ล้วนแต่เป็นคนที่เกิดก่อน พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ ดังนั้น การจะเรียกร้องให้บุคคลทั้งสามมีสูติบัตรเพื่อแสดงว่า เกิดที่ไหน ? ใครเป็นบิดามารดา ? เป็นการเรียกร้องในข้อเท็จจริงที่ไม่มีอยู่จริง แม้จะไม่อาจมีพยานเอกสารมหาชนในการรับรองข้อเท็จจริงอันเป็นจุดเกาะเกี่ยว ระหว่างนางมนและประเทศไทยในขณะที่นางมนเกิด แต่ก็ปรากฏมีพยานบุคคลและพยานวัตถุ อันได้แก่ DNA ที่สามารถพิสูจน์ความเป็นคนสัญชาติไทยของนางมน[20]
แม้นางมนจะมีพยานหลักฐานค่อนข้างชัดเจนว่า เป็นคนสัญชาติไทยโดยการเกิด แต่กรมการปกครองก็บังคับให้นางมนถือ “บัตรผู้พลัดถิ่นสัญชาติพม่า” ใน พ.ศ.๒๕๒๒ ซึ่งบัตรดังกล่าวแสดงว่า นางมนเป็นบุคคลที่มีสถานะเป็นราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าวที่เข้าเมืองผิด กฎหมาย แต่รัฐบาลไทยให้สิทธิอาศัยอยู่ชั่วคราว ดังนั้น ใน พ.ศ.๒๕๒๒ นางมนจึงมีสถานะเป็นบุคคลในความคุ้มครองของรัฐไทย แต่รัฐบาลไทยเองก็ยังปฏิเสธความเป็นคนสัญชาติไทย และเมื่อปรากฏว่า นางมนไม่ได้รับการยอมรับในสถานะ “คนชาติ” โดยรัฐใดเลย จึงสรุปได้ว่า นางมนจึงมีสถานะเป็น “คนไร้สัญชาติ”
มีชาวบ้านแม่อายจำนวนมากที่ตกอยู่ในสถานการณ์อันเดียวกับนางมน กล่าวคือ ต้องต่อสู้เพื่อพิสูจน์ความเป็นคนสัญชาติไทยมาตลอด จนได้รับการยอมรับโดยนายอำเภอแม่อายสองคนใน พ.ศ.๒๕๔๒ และได้รับบัตรประจำตัวประชาชนเป็นครั้งแรกในปีเดียวกัน จึงกล่าวได้ว่า ความเป็นคนไร้สัญชาติจึงสิ้นสุดลงสำหรับนางมนใน พ.ศ.๒๕๔๒ และความสามารถที่จะใช้สิทธิในสัญชาติไทยของนางมนจึงเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกใน ปี พ.ศ.๒๕๔๒ กล่าวคือ ๕๘ ปี หลังจากการเกิดของนางมน
แต่ในวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๕ นายอำเภอแม่อายอีกคนหนึ่งก็ได้ถอนชื่อนางมนออกจากทะเบียนราษฎรคนสัญชาติไทย โดยอ้างว่า ได้รับคำสั่งจากกรมการปกครองว่า นางมนไม่มีสัญชาติไทย ทั้งนี้ โดยมิได้เปิดโอกาสให้นางมนได้แสดงเหตุผลโต้แย้ง นางมนและชาวบ้านอีก ๑,๒๔๒ คน ซึ่งถูกโต้แย้งสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดอีกครั้งหนึ่งจึงฟ้องอำเภอแม่ อายต่อศาลปกครองแต่สำหรับครอบครัวของนางมน ด้วยคำแนะนำของเหล่านักวิชาการที่เข้าให้ความช่วยเหลือ จึงได้มีการพิสูจน์ความสัมพันธ์ทาง DNA ระหว่างนางหล้าและนางมน และเมื่อผลปรากฏว่า เป็นมารดาและบุตรกันจริง อำเภอแม่อายจึงได้ยอมรับที่จะนำชื่อของนางมนและครอบครัวกลับเข้าสู่ทะเบียน ราษฎรในสถานะของคนสัญชาติไทยโดยการเกิด แต่ก็ใช้เวลากว่า ๘ เดือนหลังจากผลการพิสูจน์ DNA ในการหารือกันระหว่างนักวิชาการด้านกฎหมายกับกรมการปกครองเพื่อบังคับตาม สิทธิให้แก่นางมนและครอบครัว
กรณีของนางมน บุญเรืองจึงเป็นกรณีศึกษาสำหรับนักวิจัยด้านนิติศาสตร์ถึงการปรากฏตัวใน สังคมไทยของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติซึ่งเกิดจากความไม่สมบูรณ์ของการสำรวจ เพื่อจัดทำทะเบียนราษฎรใน พ.ศ.๒๔๙๙ ของรัฐไทย และความไม่ชัดเจนของเจ้าหน้าที่ด้านกฎหมายของกรมปกครองในเรื่องสัญชาติไทย เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของคนไร้รัฐหรือคนไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง (De facto Stateless or De facto Nationalityless)

๔.๓. ข้อท้าทายต่อรัฐไทยในเรื่องการจัดการปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติ
ในปัจจุบัน ยังมีบุคคลซึ่งมีสัญชาติไทยโดยผลของ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ซึ่งยังประสบปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติอยู่ในหลายพื้นที่ของประเทศไทย เราจึงแนะนำให้ทุกฝ่ายเข้าร่วมกันแก้ปัญหาดังกล่าวโดยเร่งด่วน แต่กรมการปกครองก็ยังไม่อาจสร้างกระบวนจัดการที่มีประสิทธิภาพสำหรับปัญหา ดังกล่าว ซึ่งก็อาจจะโทษกรมการปกครองไม่ได้ทั้งหมด ความรับผิดชอบอีกส่วนหนึ่งน่าจะมาจากภาควิชาการ ซึ่งควรจะเข้ามามีส่วนร่วมในการสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับ “ความเป็นคนดั้งเดิมติดแผ่นดินที่ตกหล่นจากการสำรวจทางทะเบียนราษฎร” ความเป็นไปได้ในการร่วมทุนทางปัญญาระหว่างภาคราชการและภาควิชาการจึงเป็น ข้อท้าทายที่รัฐบาลไทยในปัจจุบันจะต้องผลักดันให้เกิดขึ้น มิฉะนั้น เราก็จะพบเห็นบุคคลในสถานการณ์เดียวกับนางมนตกเป็นคนไร้รัฐหรือคนไร้ สัญชาติอยู่อีกต่อไป

--------------------------------------------------------------------
๕. สัญชาติไทยในยุคที่สาม : ตั้งแต่วันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๔๙๕ จนถึงวันที่ ๔ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๐๘
--------------------------------------------------------------------
๕.๑. พัฒนาการของกฎหมายสัญชาติในยุคนี้
กฎหมายที่มีผลกำหนดสัญชาติในช่วงเวลาต่อมา ก็คือ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๙๕ ซึ่งถือเป็นกฎหมายสัญชาติที่เป็นลายลักษณ์อักษรฉบับที่ ๒ ของประเทศไทย ซึ่งมีผลแทนที่ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖
บุคคลที่ได้สัญชาติไทยภายใต้กฎหมายนี้ จัดเป็นคนสัญชาติไทยในยุคที่สาม ความเป็นคนสัญชาติไทยในยุคนี้ก็เกิดขึ้นใน ๕ สถานการณ์ เช่นเดียวกับในยุคที่ผ่านมา[22]
ในยุคที่สามนี้ เริ่มปรากฏมีแนวคิดชาตินิยมที่เกิดขึ้นในการนิติบัญญัติเรื่องสัญชาติ เริ่มมีแนวคิดรังเกียจคนต่างด้าว โดยเฉพาะคนเชื้อชาติจีน มีแนวคิดในลักษณะจำกัดในเรื่องสัญชาติไทยโดยหลักดินแดน อาทิ การบัญญัติให้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนแก่บุคคลที่มีมารดาสัญชาติไทยเท่านั้น อันเป็นเหตุให้บุตรของบิดาและมารดาต่างด้าวไม่อาจได้สัญชาติไทยแม้เกิดใน ประเทศไทย หรือการบัญญัติให้คนสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนเสียสัญชาติโดยพลันหากไปรับใบ สำคัญประจำตัวคนต่างด้าว แต่อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติในลักษณะทั้งสองนี้ก็ถูกยกเลิกไปในที่สุด

๕.๒. สถานการณ์ด้านคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย
แต่อย่างไรก็ตาม พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๙๕ ก็ยังให้โอกาสแก่คนต่างด้าวที่เกิดนอกไทยจำนวนหนึ่งที่จะร้องขอมีสัญชาติ ไทยโดยการแปลงสัญชาติ และบุตรของคนต่างด้าวจำนวนหนึ่งยังคงได้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดน เราพบว่า คนต่างด้าวและบุตรที่ได้สัญชาติไทยในยุคนี้จำนวนหนึ่งเป็นคนเชื้อชาติจีน ที่ออกมาจากประเทศจีนแต่ไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรจีน กล่าวคือ เป็นคนไร้รัฐ
กรณีตัวอย่างที่ชัดเจน ก็คือ กรณีของนายซ้ง ซึ่งเกิดในประเทศไทยในปี พ.ศ.๒๕๐๓ จากบิดาและมารดาซึ่งเป็นคนเชื้อชาติจีนที่เกิดในประเทศจีน แต่ไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรจีน แต่เมื่อเข้ามาในประเทศไทยในราว พ.ศ.๒๔๗๗ ก็ได้มารับใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวตาม พ.ร.บ.การทะเบียนคนต่างด้าว พ.ศ.๒๔๗๙ และแปลงสัญชาติเป็นไทยใน พ.ศ.๒๕๐๑ โดยข้อเท็จจริงดังกล่าวจึงสรุปได้ว่า นายซ้งซึ่งเกิดหลังจากที่บิดามารดามีสัญชาติไทย จึงมีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยทั้งโดยหลักสืบสายโลหิตและหลักดินแดน

๕.๓. ข้อท้าทายต่อรัฐไทยในเรื่องการจัดการปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติ
ขอให้ตระหนักว่า มีครอบครัวของคนเชื้อชาติจีนในสถานการณ์เดียวกับซ้งอีกมากมายที่ไม่ประสบ โชคดีในการขจัดความไร้รัฐไร้สัญชาติ อาทิ กรณีของนายอืออิมซึ่งเป็นคนเชื้อชาติจีนที่เข้ามาในประเทศไทยในช่วงเวลา เดียวกับบิดามารดาของซ้ง กล่าวคือ ก่อนปี พ.ศ.๒๔๗๙ และมารับใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวเหมือนกัน แต่อืออิมไม่ได้ร้องขอแปลงสัญชาติเป็นไทยให้แก่ตนเอง อืออิมจึงมีสถานะเป็นเพียงคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยอยู่ถาวรในประเทศไทย และส่งผลให้นายกิตติพงศ์ซึ่งเป็นลูกชายตกเป็นคนไร้รัฐแม้เกิดในประเทศไทย เรื่องของบรรพบุรุษของกิตติพงศ์และซ้งจึงเป็นเรื่องที่เหมือนกันในเรื่อง ของชาติพันธุ์ แต่ไม่เหมือนกันในเรื่องของการใช้สิทธิเข้าสู่สัญชาติโดยการแปลงสัญชาติ กฎหมายไทยไม่มีโอกาสที่จะขจัดความไร้สัญชาติให้แก่อืออิมและกิตติพงศ์ ในขณะที่กฎหมายไทยได้มีโอกาสขจัดความไร้สัญชาติให้แก่บิดามารดาของซ้ง

จะเห็นว่า มาตรา ๙ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๙๕ ได้เปิดโอกาสให้ทั้งบิดามารดาของซ้งและบิดาของกิตติพงศ์ร้องขอสัญชาติไทย โดยการแปลงสัญชาติ แต่บิดาของกิตติพงศ์ไม่ได้ใช้โอกาสนั้น คงจะสรุปไม่ได้ว่า มันเป็นความผิดพลาดของอืออิมซึ่งเป็นบิดาของกิตติพงศ์ แต่ก็จะกลับมาสรุปว่า เป็นความผิดของรัฐบาลไทยในอดีตก็คงไม่ได้ โลกตะวันออกไม่ได้มีความเข้าใจในคำว่า “สัญชาติ” มากนัก เรื่องของกิตติพงศ์น่าจะเป็นกระบวนการเรียนรู้สำหรับรัฐบาลไทย ที่จะไม่มีบทบาทเพียงในเชิงรับในเรื่องการแก้ปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติใน วันนี้ ข้อท้าทายอีกประการที่รัฐบาลไทยในวันนี้จะต้องทำ ก็คือ แก้ปัญหาให้แก่กิตติพงศ์ ซึ่งเกิดในประเทศไทย และไม่เคยรู้จักประเทศอื่นนอกจากประเทศไทย และรัฐบาลไทยในวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๘ ก็ได้มีมติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบในยุทธศาสตร์จัดการสถานะและสิทธิของบุคคล ซึ่งมุ่งจะเข้าแก้ไขปัญหาของมนุษย์อย่างกิตติพงศ์ ซึ่งบุพการีพลาดโอกาสที่จะขจัดความไร้สัญชาติของตน อันเป็นเหตุให้บุตรชายต้องตกอยู่ในความไร้รัฐตลอดมา

--------------------------------------------------------------------
๖. สัญชาติไทยในยุคที่สี่ : ตั้งแต่วันที่ ๕ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๐๘ จนถึงปัจจุบัน
--------------------------------------------------------------------
๖.๑. พัฒนาการของกฎหมายสัญชาติในยุคนี้
พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ เป็นกฎหมายสัญชาติที่เป็นลายลักษณ์อักษรฉบับที่ ๓ ของประเทศไทย ซึ่งมีผลแทนที่ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๙๕ โดยกฎหมายนี้มีผลกำหนดความเป็นคนสัญชาติไทยของบุคคลที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับ ประเทศไทย ตั้งแต่วันที่ ๕ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๐๘ จนถึงปัจจุบัน ซึ่งบุคคลที่ได้สัญชาติไทยภายใต้กฎหมายนี้ จัดเป็นคนสัญชาติไทยในยุคที่สี่ ซึ่งความเป็นคนสัญชาติไทยในยุคนี้ ก็เกิดขึ้นใน ๕ สถานการณ์ เช่นเดียวกับในยุคที่ผ่านมา
ในยุคนี้ กฎหมายสัญชาติไทยยิ่งมีผลแคบลงอีก และมีปรากฏการณ์ที่ทั้งเอื้อต่อการแก้ปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติให้แก่ บุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง และที่เอื้อต่อการเกิดปัญหาคนไร้รัฐไร้สัญชาติในประเทศไทยเมื่อเราศึกษาถึง ปัญหาคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย เราจะละเลยไม่กล่าวถึง “ปว.๓๓๗” ไม่ได้เลย เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้ที่ก่อให้เกิดคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติจำนวนมากมายใน ประเทศไทยในวันที่มีการประกาศใช้กฎหมายนี้ กล่าวคือ ในวันที่ ๑๔ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕
“ปว.๓๓๗” หรือประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ เป็นกฎหมายที่มีผล ๒ ประการ กล่าวคือ
(๑) ถอนสัญชาติไทยของบุคคลที่เกิดในประเทศไทยก่อนวันที่ ๑๔ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ ซึ่งมีบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายเป็นคนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองแบบไม่ ถาวร หรือในกรณีที่ไม่ปรากฏบิดาที่ชอบด้วยกฎหมาย มารดาเป็นคนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองแบบไม่ถาวร และ
(๒) ไม่ให้สัญชาติไทยแก่บุคคลที่เกิดในประเทศไทยระหว่างวันที่ ๑๔ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ จนถึงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๕ ซึ่งมีบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายเป็นคนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองแบบไม่ ถาวร หรือในกรณีที่ไม่ปรากฏบิดาที่ชอบด้วยกฎหมาย มารดาเป็นคนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองแบบไม่ถาวร

๖.๒. สถานการณ์ด้านคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย
ปว.๓๓๗ เกิดขึ้นในบรรยากาศของความหวาดกลัวในลัทธิคอมมิวนิสต์ที่ครอบงำเอเซียตะวัน ออกเฉียงใต้ เจตนารมย์ของกฎหมายนี้จึงมีเพียงที่จะป้องกันมิให้บุตรของคนจากประเทศที่ตก อยู่ในการครอบงำของลัทธิดังกล่าวได้สัญชาติไทย แต่การยกร่างกฎหมายให้มีผลถึงคนต่างด้าวโดยทั่วไป ทำให้ ปว.๓๓๗ ส่งผลร้ายไปยังคนจำนวนมากซึ่งไม่มีความเกี่ยวข้องกับลัทธิคอมมิวนิสต์แต่ อย่างใด
หากต้องการอ่านต่อ โปรดคลิก URL ดังต่อไปนี้ http://www.archanwell.org/office/download.php?id=483&file=451.pdf&fol=1